Sophie Errante : “La confiance accordée à nos agents est une condition de l’efficacité de l’action publique”

Vous êtes rapporteure du budget "fonction publique" à l’Assemblée nationale. Alors que les discussions autour du budget 2024 ont démarré, quel regard portez-vous sur la fonction publique ? Quel cap pour les mois et années à venir ? 
Qu’attend-on de notre fonction publique et à quoi sert-elle ? Ce sont les enjeux centraux qui doivent guider toutes nos problématiques de gestion des ressources humaines, d’attractivité et surtout de sens quand on parle de fonction publique. Les agents publics doivent avoir le sentiment d’appartenir à la fonction publique, au-delà des enjeux propres à l’État, à la territoriale, à l’hospitalière et au-delà des sujets plus techniques relatifs au statut ou aux déroulés de carrières. En tant que rapporteure spéciale des crédits de transformation et fonction publique pour le budget 2024, je suis amenée à rencontrer régulièrement des agents en exercice. Eux qui s’engagent pour des missions de service public veulent comprendre : que font-ils là ? Quel est l’impact de leur action au service des usagers ? Et finalement, à quoi servent-ils ? Avant de parler du « comment », il faut s’accorder sur le « pourquoi ». Et cette question reste insuffisamment abordée. 

Manque-t-il une vision, un récit ? La fonction publique ne fait pas (plus ?) rêver ? 
En effet ! Je suis, il y a quelques mois, intervenue lors d’un salon de recrutement à la Station F, à Paris, où j’ai rencontré un vrai engouement pour les métiers proposés par la fonction publique. De nombreux jeunes étaient désireux de s’engager, mais ils ne connaissaient pas très bien les opportunités ni le détail des quelques 1200 métiers proposés : ils voulaient en savoir plus. Et c’est devenu complexe… Quand ils entrent dans les processus d’embauche, on leur parle du statut, puis des grilles salariales, d’indiciaire et d’indemnitaire, d’avancées de carrières… et tout s’embrouille. Les voilà rendus dans un imaginaire qui devient technique. Il y a là de quoi freiner l’enthousiasme de jeunes qui veulent avant tout être agents de la fonction publique, agents de l’intérêt général. C’est bien cela qui compte ! Et c’est cela qu’il faut mettre en avant. 

Les questions relatives à la marque employeur et à la gestion des ressources humaines passent donc après la question du sens ? 
Je ne crois pas qu’il y ait une priorisation en la matière, nous avons un enjeu de cohérence. La marque employeur comme la gestion des ressources humaines sont les modalités structurantes de la déclinaison opérationnelle du travail de nos agents, elles en garantissent la faisabilité et la qualité. Mais si nous ne savons pas expliquer à quoi sert la fonction publique et quelles sont ses valeurs, alors on ne peut pas la promouvoir. Ni même la défendre. En 2017, l’heure était au « fonctionnaire bashing », aux suppressions de postes qui prévalaient quand on parlait de fonction publique. La crise sanitaire a changé le regard que l’on porte sur notre fonction publique, en positif. Mais la crise du covid a aussi eu des effets pervers et se pose aujourd’hui, devant nous, le défi de l’attractivité. Un recul des interventions des agents publics relevant de la proximité avec les citoyens s’est opéré. Depuis trois ans – je le vois particulièrement dans la territoriale – les métiers en lien avec la population, tels que ceux de la petite enfance, de la jeunesse, de l’urbanisme ou du développement économique et plus largement tous les métiers qui portent une interaction avec les citoyens, peinent à recruter. Les manques concernant les métiers du soin sont particulièrement criants. Et j’entends même que les collectivités se « prennent » entre elles leurs agents. Je ne parle même pas pour l’État et l’hospitalière de la concurrence dramatique avec le secteur privé, avec des publics très bien formés dans nos écoles et universités publiques et que nous n’arrivons pas à garder. Et là, c’est bien la conjonction du sens de la marque employeur et de la gestion des ressources humaines qui est à revoir conjointement. Parce qu’au fond, ce sont les citoyens qui en payent les conséquences : leurs démarches deviennent plus difficiles car trop souvent privées d’un appui humain. La qualité du service rendu s’en ressent. Les agents en charge des situations du quotidien le vivent mal. Pour eux, la tension émotionnelle est forte et les tensions sont à tous les étages de la chaîne hiérarchique.

Quels sont les enjeux relatifs au thème de votre rapport, l’immobilier de l’État, concernant le budget « fonction publique » 2024, que vous rendrez public à l’automne ? 
Cette année, le sujet porte sur la gestion de l’immobilier de l’État et du logement des agents publics. Un enjeu qui appréhende le cadre de travail, la qualité de vie et la santé au travail. Logement et mobilité sont des leviers d’attractivité pour les recrutements et, en la matière, des avancées peuvent et doivent être opérées. Je pense particulièrement aux territoires où le logement est devenu hors de prix et où les agents doivent trouver une habitation parfois à plusieurs heures de transport, aller-retour, par jour de leur lieu de travail. La politique interministérielle en faveur du logement des agents publics, lancée le 10 juillet, était nécessaire. Elle doit être mise en place rapidement. Les 3 orientations principales : mutualisation des ressources des acteurs publics ; meilleur accompagnement du parcours de logement des agents ; mobilisation et optimisation du foncier public pour mettre à disposition davantage de logements, sont des enjeux fondamentaux pour accompagner nos agents sur les enjeux induits de leur parcours de mobilité. Par ailleurs, les annonces du ministre Stanislas Guérini lors de son discours de rentrée sur les enjeux énergétiques doivent nous permettre une politique ambitieuse de rénovation de nos bâtiments en la matière. Nous constatons trop de bâtiments du service public qui nécessitent des rénovations en profondeur. Nous devons avoir une trajectoire en la matière claire et partagée. Je suis convaincue que la qualité du cadre de vie que nous nous exigeons pour nos agents dit aussi des choses de la marque employeur que nous souhaitons incarner.

Quelles méthodes préconisez-vous ? 
En premier lieu, la confiance accordée à nos agents publics est l’une des conditions de l’efficacité de l’action publique. Ils peuvent être bien davantage à l’initiative des solutions et des processus à mettre en œuvre. Quels sont leurs besoins pour que la mission de service public qui leur est confiée se déroule au mieux ? Certains process sont encore très archaïques et pas au niveau des attentes en matière de qualité de service rendu. Des agents me confient n’avoir pas les outils pour répondre aux questions et aux problématiques qui leurs sont posées. Certainement, sommes-nous à la croisée des chemins entre les attendus de services publics et les moyens mis en place pour que les services soient effectivement « livrés ». Il faut cette cohérence entre attendus et moyens. Pour cela, il faut en finir avec les changements de braquet permanents, les changements d’orientations, de décisions. Quand la décision est prise et l’objectif défini, alors il ne faut plus en changer et s’inscrire dans une logique pluriannuelle. En m’appuyant sur le discours de rentrée du ministre, j’ai retenu un triptyque qui me semble essentiel et qui doit incarner les valeurs fondamentales du prochain texte de loi concernant la fonction publique que Stanislas Guérini souhaite présenter prochainement : considérer, protéger et accompagner. 

Faut-il un marqueur public fort pour avancer ? Une prise de parole au plus haut niveau de la décision publique sur l’état de notre fonction publique ? Des états-généraux ? 
C’est avant tout un enjeu d’incarnation. Quand le président de la République a mis en avant le couple maires-préfet au plus fort de la crise sanitaire pour incarner les avancées et les solutions mises en œuvre par l’État, peut-être aurait-il dû insister sur le fait que l’État, ce sont avant tout les agents publics, leurs métiers et leurs missions. Je ne suis pas sûre que l’organisation d’états-généraux de la fonction publique soit la solution : tout ne peut pas se régler en une journée d’échanges. Par ailleurs, les différents travaux du Conseil national de la refondation permettent d’échanger. Le moment refondateur tiendrait davantage à l’affirmation d’un nouveau pacte social pour notre fonction publique, avec une projection à moyen et long terme sur des principes affirmés relevant de notre vision du service public ; et avec des moyens liés. J’en reviens à mon expression « changement de braquet » : la trajectoire doit être définie ; elle peut, certes, être précisée dans le temps, mais elle ne doit pas faire l’objet de virages et contre virages incessants. Il faut partir de la question de base : quels services publics veut-on ? Qui est le mieux placé pour les rendre ? Et ensuite appréhender la question des moyens. Ce doit être dans cet ordre, la question des moyens n’étant pas la « porte d’entrée » de la réflexion.  

Considérez-vous que l’action publique n’a pas capitalisé sur les enseignements la crise du Covid-19 ? 
Nous avons gardé une certaine simplification dans les processus, en arrêtant de tamponner et de signer X fois telle ou telle procédure. Mais le principal enseignement de la crise sanitaire, c’est le rôle et l’importance de notre fonction publique. La question du sens est devenue évidente, après des années de « fonctionnaires bashing ». Puis le soufflé est retombé. Les questions relatives au soin et à la prise en charge des citoyens restent posées, avec les soucis de moyens et d’attractivité que je mentionnais. L’approche technique des enjeux de fonction publique s’est de nouveau imposée. 

Qu’attendez-vous de la consultation lancée par le ministre Stanislas Guerini dans le cadre du plan « Fonction publique + » consacrée à l’amélioration des conditions de travail des agents publics ? En 2018, une consultation similaire – « Forum de l’action publique » - n’avait pas convaincu… 
Je suis assez mitigée parce que, de manière générale, nous n’avons toujours pas trouvé, à mon sens, un mode satisfaisant de consultation efficace. Je comprends l’intérêt et les enjeux pour le ministre de cette consultation mais quelle sera la représentativité des résultats sachant que ce genre d’exercice ne convainc pas franchement les agents ? Quelle interprétation sera faite ? Ce genre de questionnaires a été lancé dans le passé, sans enseignements probants et sans débouchés concrets. Peut-être faut-il plutôt consulter des parties prenantes, comme par exemple, donner aux mutuelles la possibilité de consulter leurs adhérents sur les enjeux et les attendus en matière de santé et de qualité de vie au travail. Bref, nous avons aussi, sur le sujet des modalités de consultation, du dialogue permanent, à avoir avec nos agents des choses à inventer ; et sur ce sujet précisément, nous devrons aussi y travailler avec les partenaires sociaux, parce que je crois que nous avons tous en la matière des choses à réinventer.

Élection après élection, le vote extrême monte dans la fonction publique, autrefois dite « de gauche ». Comment l’analysez-vous ? 
Prenez les catégories d’agents – je n’en cite expressément aucune – en « première ligne » face aux usagers et face à la population : ils sont confrontés régulièrement à des citoyens qui viennent avec une hargne et un ras-le-bol ; ils se prennent en pleine face une charge émotionnelle et n’ont pas les leviers pour y répondre. Toute une frange de nos agents publics est ainsi confrontée à des situations du quotidien de plus en plus difficiles, parfois des insultes, des menaces ; les agents ne disposent d’aucun sas pour évacuer cette charge de stress. J’ai échangé avec des agents de Pôle emploi qui m’ont confié avoir parfois peur pour leur intégrité physique. C’est pareil dans des hôpitaux, dans des préfectures ! Avec une pression forte d’usagers qui ont des attendes immédiates : « Je veux une réponse à ma situation demain à 9h00 sinon je vous casse la figure. » Certains de ces agents ne se tournent pas vers les extrêmes par adhésion mais par « ras-le-bolisme ». Ou bien ils s’abstiennent par « à quoi-bonisme » : « quoi bon voter, cela ne changera pas ». Cela entraîne dépit, démobilisation, absentéisme, perte d’attractivité. L’une des réponses tient à des process parfois archaïques auxquels il faut mettre fin. C’est un gendarme ou un policier qui doit faire des pages de reporting, un agent hospitalier qui doit faire de la statistique… Des lourdeurs qui les éloignent du cœur de leurs missions. Les hauts managers, eux, ne voient souvent pas les citoyens « en réel » et n’ont pas l’appréhension des situations concrètes. 

Concernant votre intervention de parlementaire : vous avez réagi avant l’été à des annonces budgétaires du gouvernement que vous jugiez trop tardives. Comment construire de manière optimale le budget 2024 ? 
Avant l’été, le printemps de l’évaluation a permis de mesurer l’exécution du dernier. Il est très important de regarder finement comment le budget est exécuté et ses manques éventuels pour construire le budget suivant. Et il est compliqué d’appréhender une décision politique qui intervient tardivement au regard de l’évaluation ou de la construction du budget. Par ailleurs, certains messages politiques étaient à mon sens contre-intuitifs. L’injonction d’aller chercher 5% de réduction des dépenses dans chaque ministère ne me semble pas être un message de sérénité. Il est évident que les administrations doivent se mobiliser pour davantage d’efficacité et nous devons maîtriser notre trajectoire budgétaire ; mais les déclarations bien que partant d’une approche de la Première ministre d’efficacité peut laisser à penser au retour du rabot. La question doit être celle d’organisations optimisées et de projets politiques ambitieux. La porte d’entrée de la réflexion ne peut être celle de la recherche d’économies à hauteur de 5% des budgets. Mais la note de cadrage n’est que la première étape du dialogue budgétaire pour construire le budget 2024. 

Vous constatez une déconnexion entre managers décideurs d’un côté, managers de proximité et agents de terrain de l’autre ? 
Il faut à mon sens des managers qui « respirent » ce qui se passe quotidiennement sur le terrain et qui cherchent des solutions main dans la main avec les agents qui sont confrontés à des situations difficiles. J’ai récemment rencontré des infirmières psychologues qui m’ont confié que leurs propositions ne remontent jamais au-delà du premier échelon managérial ; des personnels de Pôle emploi m’ont dit que leur métier a changé sans qu’ils n’aient été accompagnés. Je prends l’exemple de Pôle emploi à dessein : dans mon territoire de Loire-Atlantique, où nous sommes quasiment au plein emploi, la relation au travail s’est inversée parce qu’il y a davantage d’offres que de demandeurs d’emploi. Les agents me disent : « mon métier a complètement changé mais je n’ai pas les codes ni les leviers pour adopter la bonne posture et trouver la bonne solution ». Plus largement, l’adaptation à ces changements pluriels n’est pas assez rapide. Les agents publics perdent leurs repères. 

Mais comment développer des solutions qui soient tout à la fois collectives et individuelles ? 
Il faut en effet une adaptation beaucoup plus fine des solutions. Il faut parfois faire de la dentelle. Et c’est possible ! Je reprends l’exemple de Pôle emploi : ils ont mis en place un référent chargé de faire le lien et le liant entre les services. J’ai rencontré l’une d’elles en Loire-Atlantique : elle appelle quotidiennement d’autres services publics – CAF, Sécurité sociale, etc. – pour faire en sorte qu’il n’y ait pas de séparation et de silotage, que les acteurs publics ne travaillent pas chacun dans leur coin. Son intervention a été décidée avec une certaine liberté managériale à l’intérieur des Pôle emploi. Et ça marche ! Mon message est donc le suivant : il faut donner aux organisations publiques une certaine latitude pour inventer des dispositifs opérationnels adaptés à leurs contraintes. Mais je suis confiante, les choses évoluent en ce sens. Par exemple, la Direction interministérielle de la transformation publique – avec laquelle j’ai échangé dans le cadre de mon rapport parlementaire – est de plus en plus saisie par des administrations désireuses de voir de nouveaux process managériaux adaptés à leurs situations infuser leurs organisations. 

Trouver les solutions managériales et organisationnelles nouvelles que vous mentionnez passe-t-il par l’ouverture à de nouveaux profils de décideurs et de « top managers » ? C’est le sens de la loi de 2019 et de la réforme de la haute fonction publique… 
Recruter de nouveaux profils venus du privé et attirer des jeunes qui ne se destinaient pas forcément au secteur public est bénéfique. Encore faut-il être bien « armé » pour les embaucher, alors qu’il peut se passer plusieurs mois entre le moment où une proposition est faite à un postulant contractuel et son recrutement effectif ; qu’un candidat n’a pas toujours une idée précise de sa rémunération et de son lieu géographique de travail lorsqu’il rejoint la fonction publique ! On en revient à des enjeux de simplification, qui concernent notamment les agents en demande de mobilité. Comment faire jouer une mobilité quand le fait de changer de ministère vous fait perdre des avantages obtenus après des années d’engagement ? Quand des dispositifs et régimes indemnitaires diffèrent parfois considérablement à niveau égal d’une administration à l’autre ? Il y a une forme de résistance dans certaines administrations pour maintenir une certaine identité qui freine la fluidité des mobilités. Bien sûr ce n’est pas la même chose que de travailler à l’Écologie, au Travail ou à Bercy. Mais les administrations devraient être avant tout focalisées sur les conditions d’un meilleur service public rendu et pas sur la défense de particularismes qui parfois n’ont plus lieu d’être. 

Sur le plan RH, faut-il instaurer à terme une « DRH groupe » dans le secteur public ? Est-ce la solution ? 
Nous devons être capables de préciser jusqu’où nous voulons aller en termes d’agilité managériale et, par conséquent, d’agilité statutaire. Nous ne pouvons pas demander aujourd’hui à des managers d’avoir une organisation optimale avec une telle complexité qui bloque le redéploiement de nos capacités humaines. La réforme des retraites prolonge la carrière des agents publics et rend encore plus essentiel le point d’étape à mi-carrière. Mais si on ne peut pas proposer des perspectives nouvelles aux agents, à quoi bon ? Je ne suis pas sûre que l’instauration d’une « DRH groupe » solutionne cette problématique alors que des règles actuelles sont totalement dépassées. Une greffière de Loire-Atlantique m’a interpellée récemment. Dans sa gestion RH, elle doit appréhender trois statuts RH distincts : des fonctionnaires sous statut ; des contractuels sous contrat ; et des intérimaires. Soit trois bulletins de salaires différents, avec des régimes indemnitaires distincts. Et une gestion RH absurde : elle a dans ses équipes des fonctionnaires très engagés qui voient arriver sur des postes à même niveau de responsabilités des contractuels mieux rémunérés. Comment voulez-vous que nous incarnions une administration de confiance quand nous n’arrivons pas à nous accorder sur une fiche de poste, une mission et une rémunération ? Il faut simplifier les grilles, il faut simplifier la gestion RH. C’est notamment, je le souhaite, le sens des réflexions que le ministre veut engager autour de la mobilité, de la reconnaissance et de la valorisation du mérite, du parcours d’acquisition des compétences. Le président a fixé la transformation de l’État comme une des grandes priorités du gouvernement. Je suis convaincue que notre capacité à renouveler notre pacte social et retrouver collectivement notre « faire-nation » ne pourra être concret qu’avec une fonction publique en capacité de délivrer partout sur nos territoires les politiques publiques et nous n’aurons cette fonction publique que si nous avons des politiques de gestion de nos agents exigeantes. 

Propos recueillis par Sylvain Henry