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Plans de relance européens : le temps de l’exécution et de l’évaluation

Le conseil de l’UE a validé formellement à date les plans nationaux de relance post-Covid de 25 pays, dont l’Allemagne, l’Espagne, la France et l’Italie, ouvrant ainsi la voie aux premiers versements du programme. 70% des fonds pourront être versés d’ici à 2023, et 30% sur la période 2023/2026.  Après évaluation de la Commission européenne, une tranche de 13 % du montant total peut être versée aux Etats. Deux versements seront possibles chaque année. Les quatre pays que nous étudions ont déjà reçu leurs premiers versements durant l’été. Mais le reste des versements est conditionné au respect des objectifs définis dans les plans nationaux : la capacité à piloter et mesurer l’impact a donc une place centrale dans la gouvernance de ces plans. 

Alors que des seconds plans de relance sont déjà dans les esprits, les modalités de versement prévues par la Commission européenne indiquent que le plus dur reste néanmoins à faire pour collecter et sélectionner les projets éligibles ; mettre à disposition les fonds, et piloter le rythme de dépense ; puis analyser et quantifier les premiers résultats.

Dans ce troisième article de la série Accenture / Acteurs Publics dédié à l’analyse comparative des plans de relance en Europe, nous avons ainsi choisi de nous arrêter sur les modalités de pilotage et d’évaluation des plans, et les premiers éléments d’analyse disponibles à cet égard. 


Les cadres d’évaluation des plans ont été clairement posés par la Commission, qui en a fait une première analyse dans le courant de l’été 2021 avant de valider les plans et effectuer les premiers versements
La Commission européenne a demandé aux Etats Membres de présenter les impacts attendus des plans autour de critères qui, au-delà du budgétaire, traduisent quatre principales dimensions d’évaluation : 

  • Economique : Analyse des impacts attendus sur la croissance économique et le potentiel de croissance ;
  • Emploi : impacts sur la création d’emplois, la qualité des emplois, les revenus et l’égalité des chances en termes d’accès au marché du travail, incluant l’impact de l’éducation et de la formation tout au long de la vie en termes d’inclusion ;
  •  Social : impacts en termes de résilience économique et institutionnelle, ainsi que sur la réduction de la pauvreté et l’accès aux soins ;
  • Equilibres macro-économiques : impact sur la productivité, la compétitivité et la stabilité.

Parmi les quatre pays étudiés dans le cadre de notre benchmark (France, Espagne, Italie, Allemagne), tous ont obtenu la meilleure évaluation possible de la Commission quant aux contenus de leurs plans, sur chacune de ces dimensions, à l’exception d’une seule : la justification des coûts des mesures. La commission avance ainsi un certain nombre de difficultés :

  • Les ventilations des coûts montrent différents degrés de détail et de profondeur de calcul ;
  • Il existe certaines lacunes dans les informations et les éléments de preuve fournis sur le caractère raisonnable et plausible des coûts estimés ;
  • Parfois, la méthodologie utilisée n’est pas suffisamment bien expliquée et le lien entre la justification et le coût lui-même n’est pas tout-à-fait clair ; 
  • Dans certains cas, les méthodologies et les hypothèses sont moins robustes ;
  • Certains projets ne sont pas suffisamment étayés par le coût de projets comparables, ou les éléments de preuve cités n’ont pas pu être consultés et les critères de financement et les bénéficiaires ne sont pas suffisamment détaillés ;
  • Il existe un chevauchement potentiel important entre le plan de relance et d’autres mécanismes de l’UE, tels que les Fonds structurels d’investissement européens (Fonds ESI) et le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), mais les détails ne sont pas toujours suffisamment clairs ou ne sont tout simplement pas fournis sur la question de savoir si le double financement de l’UE sera évité. 

Au-delà de cette évaluation initiale ex ante du contenu des plans par la Commission, chaque pays a par ailleurs dû indiquer comment il entend mettre en place son propre système de suivi et d’évaluation. Les Etats ont en effet jusque 2026 pour exécuter et faire l’évaluation finale de l’impact des plans de relance, mais devront d’ici à 2023 d’ores et déjà présenter de premiers résultats intermédiaires avant de pouvoir prétendre à de nouveaux décaissements.

  • On distingue à cet égard différentes approches dans les différents pays de notre benchmark :

Plans de relance européens 

De son côté, la France est très avancée, avec la mise en place d’un comité d’évaluation qui va concentrer ses travaux sur un petit nombre de mesures dont la sélection est à l’image des défis que pose un tel exercice pour les Etats membres : le choix des dispositifs s’est porté sur ceux permettant de présenter un juste équilibre entre des dispositifs suffisamment avancés en termes de mise en œuvre ; pour lesquels des données sont d’ores et déjà disponibles ; représentant un important volume financier ; et couvrant les trois piliers du plan de relance français.

Nous sommes au début de l’histoire : les plans ont été constitué dans l’urgence, les dispositifs évoluent au fil de l’eau – L’évaluation d’impact s’inscrit nécessairement dans un temps long. 
Dans ce contexte, l’évaluation qui peut être faite des plans de relance devra nécessairement s’inscrire autour de deux dimensions distinctes de leur efficacité :  

  • Une évaluation de l’ordre du suivi / pilotage, prenant en compte la matérialisation des projets (dimension « take-up » / montée en charge). Il s’agit davantage ici de mesurer la qualité des plans du point de vue de leur gouvernance, de leur lisibilité et in fine leur appropriation par les parties prenantes. 
  • Une évaluation d’impact à proprement parler, mesurant l’efficacité des plans en termes de résultats sur une variété d’indicateurs (croissance, pauvreté, emploi, productivité, …)

Par ailleurs, il va falloir faire la part entre le structurel et le conjoncturel : quelle part de soutien d’urgence et accélération contre quelle « transformation » durable de l’économie ? Et il va falloir conjuguer évaluation ciblée des mesures et évaluation systémique des plans 

Au-delà des enjeux « techniques » liés aux modalités de versement des fonds par la Commission, cette nouvelle étape est la plus importante du point de vue démocratique et de l’acceptabilité des plans : c’est là qu’on va montrer aux citoyens que ces mesures ont produit leurs effets.

Là où les montants mobilisés sur les plans de relance peuvent paraître assez difficiles à appréhender par chaque citoyen, la capacité à démontrer les réalisations effectives et leurs impacts sur les plans économiques, sociaux et environnementaux permet de les rendre plus tangibles. Ainsi, alors que démarre une période électorale en France, avec des débats qui porteront notamment autour du niveau d’endettement, la capacité à mesurer l’impact pourra alimenter les débats de manière constructive.
 

Xavier Auburtin, Directeur Exécutif, Conseil en management pour le Secteur Public en France, Accenture
Gabriel Bellenger, Directeur Exécutif, Conseil en management pour les activités Santé et Secteur Public en Europe, Accenture
Camille Guezennec, Senior Manager secteur public, Accenture

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