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Frédéric Thiriez : “La réforme de la haute fonction publique n'est en aucun cas punitive”

Dans une interview accordée à Acteurs publics, l’avocat et ancien membre du Conseil d’État Frédéric Thiriez défend les annonces d'Emmanuel Macron relatives à la suppression de l'ENA et à la réforme des modalités d'accès aux grands corps. Des annonces en grande partie inspirées du rapport qu'il a remis à l'exécutif en février 2020. C'est la première fois qu'il s'exprime depuis l'intervention du chef de l'État. 

L’avocat et ancien membre du Conseil d’État Frédéric Thiriez

Comment avez-vous accueilli les annonces du président de la République ? 

C'est un petit pied de nez à tous ceux qui pensaient la réforme abandonnée. Ce qui fait plaisir, c'est que, même s'il a été confiné, notre rapport n'a pas été enterré. Les annonces du président de la République reprennent par ailleurs l'essentiel de nos propositions. Tous les rapports sur l'ENA ou sur la réforme de l'État ne sont donc pas mis dans un tiroir, contrairement à ce que certains pensent ! La réforme de la haute fonction publique est indispensable à une véritable réforme de l'Etat. Elle est inspirée, non pas par des considérations budgétaires, mais par un souci d'amélioration du fonctionnement de l'administration, dans l’intérêt du public. Elle veut mettre fin à la défiance entre le sommet et la base. Et par-dessus tout, ce n'est en aucun cas une réforme punitive.  

Que voulez-vous dire précisément ? 

Il ne s'agit en aucun cas de “punir” l'ENA, ni d’ailleurs les hauts fonctionnaires. La création de l’école a été incontestablement un grand progrès par rapport à la situation antérieure à 1945. Le problème c'est que nous ne sommes plus en 1945. Nous sommes au 21ème siècle et il est parfaitement légitime qu'un gouvernement s'interroge sur la manière dont ses grands serviteurs sont recrutés, formés et suivis dans leur carrière. C'est même son devoir de vérifier si le système est encore adapté. L'ENA a très bien fait son travail pendant de nombreuses années mais, dans sa forme actuelle aujourd'hui, elle n'est plus adaptée à une fonction publique moderne.

Certains y ont toutefois vu une “punition” de l'ENA en particulier …

Prises une par une, les différentes annonces semblent plutôt bien accueillies. Je pense à la création d'un tronc commun de formation, du concours “Talents”, de l'“École de guerre”, d'une vraie DRH pour les cadres supérieurs, d'un corps unique à la sortie du nouvel Institut de service public ou encore au développement de la mobilité et à l’amélioration des rémunérations. Mais dès qu'on parle du sort réservé à l'ENA, et c'est pourtant un point presque accessoire, la passion l’emporte et les critiques deviennent virulentes, de manière d’ailleurs contradictoire. Certains disent : “c'est affreux, on va brûler un symbole de la République, on offre le scalp de l'ENA aux Gilets jaunes”. Alors que les “Gilets jaunes” n'ont jamais réclamé la suppression de l'ENA. Pour d'autres : “ça ne changera rien, c’est juste d'un changement de nom, tout ça pour ça !”. Allez comprendre ! Soyons simples : il s’agit de remplacer l’ENA par une nouvelle école, plus adaptée aux défis d’aujourd’hui. Il est logique de lui donner un nouveau nom. Ne soyons pas fétichistes !  

Le risque n'est-il pas de créer une “super-ENA” avec la mise en place du nouvel Institut du service public qui devrait assurer un très large champ de missions ? 

Certains, au cours de ma mission, s’inquiétaient que l’on crée une ENA “au rabais”. Si c'est une “super-ENA” et bien tant mieux ! C’est que la réforme aura réussi. Soyons ambitieux.  

S’agissant de l’après-ENA : partagez-vous le constat du président qui a évoqué les “refuges d’excellence” actuels et les “maladies” du “déterminisme” et du “corporatisme” ?

Les dérives évoquées par le chef de l'État sont connues de tout le monde et dénoncées à juste titre depuis plus de 50 ans ! Je pense en particulier au rapport Bloch-Lainé de 1969. Et, parlant des rapports qui m’ont marqué, je fais miens les propos tenus par Jean Picq qui a remis au gouvernement Balladur, en 1994, un rapport très remarqué sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat. Il écrivait : “J'aime l'État, je m'y suis toujours senti libre, c'est pourquoi j'en accepte les exigences, je souffre quand le vois critiqué et jugé de manière excessive. Mais je partage l'indignation de ceux qui pâtissent de son inefficacité et je m'inquiète, comme eux, quand il devient sourd aux préoccupations des hommes. Je déplore enfin qu'il soit incapable de s'engager dans la réforme, lui qui prétend si souvent vouloir réformer la société”. C'est exactement l'esprit qui a inspiré ma mission. 

Comment expliquez-vous que le “système” n'ait jamais été réformé depuis 50 ans, malgré les nombreuses critiques à son égard ?

Il faut du courage politique. Ce qui est important aujourd'hui, c'est de faire comprendre aux hauts fonctionnaires que la réforme n'est pas dirigée contre eux, loin de là. C'est une réforme dont ils vont sortir grandis. Toutes les mesures relatives à la carrière des hauts fonctionnaires, à la formation continue, à la mobilité, leur seront bénéfiques, notamment en matière de suivi et, d'accompagnement. Il y a une perte d'attractivité inquiétante de nos concours administratifs. Si les jeunes ne veulent pas s'engager dans la haute fonction publique, ce n'est pas uniquement une question d'argent. Il y a bien entendu un problème de rémunération et l'exécutif compte s'y atteler. Mais il y a un vrai problème de gestion des carrières, notamment pour les administrateurs civils. Nos cadres ne sont pas accompagnés, à la différence de ce qui se passe dans le secteur privé. Chacun se débrouille seul, hormis peut-être au sein des “grands corps”. 

Emmanuel Macron a dit son intention de mettre fin à l’accès direct aux grands corps depuis l'ENA. Était-ce la bonne solution ?  

Il n'est pas normal de bénéficier, dès 25 ans, d'une carrière incontestablement plus variée et plus brillante que ses camarades de promotion. Tout cela sur la base d'une simple note chiffrée, celle du classement de sortie. Le système actuel n’est par ailleurs pas à l’avantage de l'administration : il ne garantit pas du tout l'adéquation au poste du candidat qui y prétend. Enfin, cette inégalité entre corps de sortie créé des frustrations et une fonction publique à deux vitesses. L'accès différé aux grands corps est donc une bonne chose, pour les élèves comme pour l’administration. Comment voulez-vous contrôler l'administration si vous n'avez pas été administrateur  ?

Comment articuler cette fin de l’accès aux grands corps avec le maintien du classement de sortie que l’exécutif souhaite conserver ? 

Nous avions proposé, dans notre rapport, la suppression de ce classement de sortie. Celui-ci a l’inconvénient de polluer la scolarité. A l'ENA, les élèves ne sont pas ouverts aux enseignements variés qu’on leur propose, puisqu'ils sont obsédés par les épreuves de sortie et ne travaillent que pour ces matières. Et, sur un plan général, il est assez paradoxal que, dans notre système, ce soient les employés qui choisissent leur employeur… Le gouvernement ne retient pas notre proposition et je peux le comprendre : le classement, au moins en apparence, protège contre l’arbitraire. Mais, dans la mesure où il n’y aura plus d'accès direct aux grands corps en sortie d’école, le maintien du classement de sortie a moins d’inconvénients. L’impact du classement se trouve ainsi minimisé. Dans notre rapport, nous proposions une autre procédure d'affectation en fin de scolarité, par rapprochement des vœux des élèves et des souhaits des administrations, en tenant compte de la spécialité choisie par l’élève en début de scolarité (une autre innovation que nous proposions) et des notes obtenues. S’il fallait départager entre candidats à un même poste, une commission indépendante arbitrerait. Cette procédure a fonctionné à l’ENA en 2012 et 2013. Je crois au rapprochement de l'offre et de la demande. Je ne connais pas d'organisation aujourd'hui où c'est l'employé qui choisit son employeur. 

Emmanuel Macron a aussi a indiqué que l’ensemble des postes de l’encadrement de l’État serait fonctionnalisé. Serait-ce une “révolution” comme l’a affirmé le chef de l’État ?  

Il faut dédramatiser ce débat. Beaucoup d'emplois d’encadrement de l'État sont déjà fonctionnalisés. Je ne pense pas que l’on souhaite passer complètement du système de la carrière au système de l'emploi. En revanche, la fonctionnalisation des corps d'inspection (IGF, IGA, IGAS) paraît s’imposer, et d’ailleurs, nous la proposions dans notre rapport.  

C'est donc globalement une très bonne réforme à vos yeux ?

En résumé, j’insiste sur le fait que la réforme annoncée va bien au-delà d’une simple réforme de l’ENA. C’est le maillon essentiel d’une véritable réforme de l’Etat. Une réforme d’autant plus nécessaire que la défiance que nos concitoyens éprouvent, non pas envers nos hauts fonctionnaires, mais à l’égard de l’action publique en général, s’aggrave en cette période de crise. L’histoire nous apprend que notre pays ne progresse que dans les crises. Ce fut le cas en 1870, 1936, 1945… Le pire serait l’immobilisme, le “C’était mieux avant !”.

Propos recueillis par Bastien Scordia 

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