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Amélie de Montchalin : “La réforme de la haute fonction publique n’est pas une réforme de politisation”

Dans cet entretien à Acteurs publics, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques rejette les nombreuses critiques formulées à l’encontre de la réforme annoncée de l’encadrement supérieur de l’État et notamment des grands corps. “Les échéances de 2022 amènent à beaucoup de contre-vérités et à une politisation des réactions”, souligne-t-elle. Le gouvernement lance aujourd’hui sa consultation des cadres dirigeants de l’État.

La réforme annoncée de la haute fonction publique suscite de nombreuses critiques au sein du monde politique, mais aussi chez les hauts fonctionnaires. Que répondez-vous ?
Les échéances de 2022 amènent à beaucoup de contre-vérités et à une politisation des réactions. Cette réforme est profondément gaullienne et républicaine. Le sujet, ce ne sont pas les hommes et les femmes qui constituent la haute fonction publique, mais bien le système dans lequel on les place. Un système qui contraint à l’excès les potentiels de mobilité et d’évolutions de carrière. Il fallait donc qu’on le regarde frontalement. Beaucoup ont promis de le faire et y ont réfléchi au cours des trente dernières années sans y aboutir, faute de courage politique. Le chef de l’État en avait fait la promesse dès 2017 et nous le faisons aujourd’hui. 

Que répondez-vous aux préfets, diplomates ou inspecteurs qui redoutent la fonctionnalisation de leurs corps ? 
Premièrement, que cette réforme n’est pas une réforme de suppression des métiers, mais de consolidation. Nous aurons toujours des préfets et des ambassadeurs. Ce sont des fonctions essentielles de la France et elles le resteront. Deuxièmement, que ce n’est pas une réforme de politisation. Nous restons dans le cadre posé par la Constitution et par la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, en particulier le principe selon lequel tout citoyen peut accéder à des emplois publics uniquement selon ses mérites et ses talents. Depuis François Ier pour les ambassadeurs et depuis Napoléon pour les préfets, il appartient au pouvoir politique de nommer à ces fonctions. Le débat sur la politisation pourrait se comprendre si l’on touchait au périmètre des emplois à la discrétion du gouvernement ou aux critères de nomination. Nous le ne faisons pas, au contraire. Il y a, aujourd’hui, une confusion profonde entre l’appartenance à un corps et l’identité professionnelle. Or c’est le métier qui fait cette identité et non pas le corps dont vous êtes issu. L’accès aux emplois devra se faire sur la base des compétences dans le cadre de filières. Or les logiques de corps l’emportent actuellement, ce qui restreint parfois les capacités de nommer des talents ou des potentiels, mais aussi de répondre à des aspirations individuelles.

Ce n’est pas parce que les hauts fonctionnaires appartiendront à un même corps que tous les emplois et postes seront interchangeables.

Les hauts fonctionnaires sont-ils interchangeables ? 
Il faut revenir au cœur du statut de la fonction publique, auquel je crois, et à la séparation du grade et de l’emploi. Avec cette réforme, nous créons un corps socle de l’encadrement supérieur, celui des administrateurs de l’État, où les métiers et les compétences seront préservés. Ce n’est pas parce que les hauts fonctionnaires appartiendront à un même corps que tous les emplois et postes seront interchangeables, ni les expertises, car nous croyons à une logique métier. D’ailleurs, personne ne le souhaite, et surtout pas les organisations qui cherchent à travailler sur leurs compétences et leurs besoins. 

L’objectif n’est-il pas, à terme, la mise en place d’un spoils system à la française, comme le redoutent certains ? 
Il y a une incompréhension sur ce sujet. Je récuse ce concept anglo-saxon de “spoils system” pour notre pays. Le président de la République a toujours assumé de dire que celles et ceux qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques d’un gouvernement démocratiquement élu doivent en partager l’ambition, l’esprit et les objectifs. C’est, en réalité, une question de loyauté et de neutralité, valeurs qui sont au cœur du statut de la fonction publique, et de respect de la part de ceux qui sont nommés pour mettre en œuvre les feuilles de route qui leur sont données. Ce n’est pas l’appartenance à tel ou tel parti. Le débat semble se focaliser sur les 200 plus hauts postes à la discrétion du gouvernement alors que le périmètre de notre réforme concerne un champ beaucoup plus large, plus de 10 000 agents occupant des fonctions d’encadrement dans l’État. 

La fonctionnalisation fait aussi craindre une perte d’indépendance des inspections interministérielles. Quels garde-fous avez-vous prévus ? 
L’indépendance des inspections ne figure aujourd’hui dans aucun texte. Par usage, cette indépendance était protégée par l’appartenance à un corps. Il nous a donc semblé utile de l’encadrer pour la première fois dans la loi. Les chefs de service des inspections seront ainsi nommés avec une procédure permettant de s’assurer de leur indépendance dans l’exercice de leurs missions au service des ministres et au gouvernement, sans écrire sous la dictée de qui que ce soit. Par ailleurs, nous réfléchissons à un statut d’emplois pour ces mêmes services, de manière à ce que les agents en poste aient toutes les garanties de liberté de plume et d’impartialité, et à en préserver l’attractivité et l’excellence. Il faut aussi s’assurer que les agents, lors de leur sortie des inspections, retrouvent un emploi et que leur passage dans les fonctions d’inspection soit valorisé. Nous avons fondamentalement besoin de ce regard extérieur et indépendant des inspections. C’est aujourd’hui une fonction essentielle, elle doit le rester.

Nous sortirons des schémas tout tracés et des passages considérés comme obligés.

Des hauts fonctionnaires ont pointé plusieurs angles morts de la réforme, avec une intégration plus tardive dans certains grands corps qui pénaliserait les femmes, les concours interne et troisième concours de l’ENA. Cette réforme n’a-t-elle pas seulement ciblé les plus jeunes ?
Pas du tout. Le plus grand besoin aujourd’hui, c’est d’identifier des compétences, de valoriser des expériences, d’aller chercher des talents et de répondre à des aspirations. Cette réforme est faite pour des personnes qui ont déjà une expérience, qui ont déjà développé des compétences mais qui ne sont pas toujours repérées par le système. C’est la conséquence du déterminisme du classement de sortie [de l’ENA, ndlr] tel qu’il est aujourd’hui. Cette réforme est donc une bonne nouvelle pour tous les cadres supérieurs et, très vite, elle aura des conséquences pour des personnes en milieu de carrière à qui on va rouvrir un spectre plus large de possibilités de carrière. S’agissant des juridictions administratives et financières, par exemple, la réforme va amener des profils plus divers à travailler au Conseil d’État ou à la Cour des comptes. C’est par ailleurs une réforme de liberté pour les femmes. Nous sortirons des schémas tout tracés et des passages considérés comme obligés. Ce n’est pas normal que l’on vous dise que vous n’êtes pas dans les voies d’ascension rapide si vous n’êtes pas à tel ou tel poste à 37 ans, 43 ans… De ce fait, beaucoup de femmes se retrouvent mises de côté. Ce n’est pas acceptable. 

Dans sa lettre aux cadres dirigeants, le Premier ministre, Jean Castex, a promis une concertation sur la mise en œuvre de la réforme. Comment celle-ci se déroulera-t-elle ? 
L’ordonnance qui sera présentée en Conseil des ministres le 2 juin pose des principes forts d’interministérialité et de cohérence. Nous arrivons dans un nouveau temps de la réforme, celui de sa déclinaison opérationnelle dans chaque ministère. Il fallait la coconstruire pour qu’il n’y ait aucun angle mort. Nous avons donc décidé de donner la parole aux principaux intéressés en consultant tous les cadres supérieurs de l’État dès ce jeudi 27 mai en leur posant 2 questions : quel regard portent-ils sur leurs fonctions et quelles perceptions ont-ils de leurs perspectives de carrière. Cette consultation est ouverte jusqu’au 20 juin, et j’invite chacune et chacun à y répondre. 

Qu’allez-vous ensuite faire de cette consultation ? 
À cette consultation, s’ajouteront des groupes de travail qui ont vocation à alimenter les chantiers réglementaires d’application de l’ordonnance d’ici le 1er janvier 2022. Sur la base des résultats de la consultation, ces groupes restitueront leurs travaux lors d’une nouvelle convention managériale de l’État, qui se tiendra début juillet en présence du Premier ministre. Les groupes de travail seront notamment amenés à réfléchir sur l’identification, le développement et la promotion des compétences, mais aussi sur la construction des parcours de carrière ou encore sur la constitution et la gestion de viviers de talents. L’objectif étant qu’ils continuent de travailler au-delà de la seule phase de consultation, de concertation et également de préfiguration de la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (Diese) et de l’INSP [l’Institut national du service public, qui remplacera l’ENA, ndlr], dont la mission va être prochainement lancée. Tout ne se fera pas au 1er janvier 2022, bien évidemment. La Diese de 2022, par exemple, ne sera pas celle de 2023 ou ce qu’elle doit devenir à terme. Idem pour l’INSP, pour lequel le lien avec le monde de la recherche ou la constitution d’un corps permanent d’enseignants ne peut se faire en six mois. Les préfigurateurs auront donc comme feuille de route de tracer une trajectoire de montée en puissance et d’accompagner le changement culturel nécessaire. 

Il n’y aura pas de perte d’autonomie des ministères.

Comment la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (Diese), qui sera placée auprès du Premier ministre, fonctionnera-t-elle et comment s’articulera-t-elle avec les services actuellement en charge de l’encadrement supérieur ? 
La Mission cadres dirigeants (MCD) du secrétariat général du gouvernement (SGG) a bien entendu vocation à constituer le socle de cette Diese, compte tenu de ses activités en matière de formation des cadres de haut niveau ou de repérage des talents. Nous allons donc capitaliser sur ses actions en les renforçant. Évidemment, il y aura aussi un lien étroit avec la DGAFP [la direction générale de l’administration et de la fonction publique, ndlr], qui a déjà une immense mission, celle d’être la garante du statut pour l’ensemble de la fonction publique mais aussi de devenir la DRH de l’État. La Diese aura pour mission de gérer la cohérence des mobilités interministérielles et d’être un point de repère, un prestataire de services, un endroit où chaque haut fonctionnaire pourra trouver du coaching et de l’accompagnement pour ses évaluations interministérielles, mais aussi des entretiens pour réfléchir à sa carrière. Cela sera aussi un point d’entrée pour tous ceux qui sont en dehors de la fonction publique d’État et qui veulent y candidater et y apporter leur expertise. Que ce soient les agents des versants territorial et hospitalier ou des salariés du secteur privé.

N’y a-t-il pas un risque de perte d’autonomie des ministères en matière de définition des politiques de gestion RH de leurs cadres ? 
Nous allons au bout de la logique gaullienne d’interministérialité, qui est une force et une chance pour l’État. Cela nécessite une plate-forme de cohérence et les lignes directrices de gestion interministérielles ont, en ce sens, vocation à poser, à un niveau stratégique, des principes que chaque ministère et chaque filière devront mettre en œuvre en fonction de leurs métiers et de leurs contraintes. Il n’y aura donc pas de perte d’autonomie des ministères. 

La Mission cadres dirigeants du SGG compte aujourd’hui une quinzaine d’agents. Quels seront les effectifs de la future Diese ? 
Nous anticipons un étiage de 30 à 50 personnes pour cette nouvelle Diese. Nous allons donc y mettre des moyens. C’est beaucoup plus que la somme des agents qui s’occupent de l’encadrement supérieur dans tous les ministères réunis aujourd’hui. 

Propos recueillis par Bruno Botella et Bastien Scordia 

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